Gå til hovedtekst

Ny utredningsinstruks – hva betyr det for oss i forvaltningen?

Den 16. mars holdt DFØ lanseringsseminar for den reviderte utredningsinstruksen. Instruksen er forenklet og stiller tydeligere krav til utredning på ulike nivåer.

Veileder - utredningsinstruksen

Hva er nytt?

Det har vært en ganske omfattende revidering av utredningsinstruksen. Virkeområdet er presisert, nye analyseformer er introdusert og språket er forenklet. Forvaltningsansvaret har blitt flyttet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til Finansdepartementet, som igjen har gitt forvaltningsansvaret til DFØ.

Virkeområde

Virkeområdet til instruksen er nå klart definert som alle statlige forvaltningsorganer og underliggende etater, med unntak av egne rettssubjekter (f.eks. Statkraft). Arbeid som utføres på oppdrag fra statlige forvaltningsorganer og underliggende etater, f.eks. av forskningsinstitusjoner eller private konsulenter, er også omfattet av utredningsinstruksen. Instruksen omfatter for første gang også EU, EØS og Schengen-saker gjennom at innholdskravene i instruksen også gjelder EØS-notater. Internasjonale avtaler er fortsatt utenfor instruksens virkeområde.

Det er innført et minimumskrav for innhold. Minimumskravene består av 6 spørsmål som alltid skal besvares før det bestemmes hvilket tiltak som skal iverksettes. Videre er det definert to ytterligere analyseformer, forenklet analyse og samfunnsøkonomisk analyse.

Illustrasjon av hvordan utredningens omfang og grundighet er avhengig av tiltakets størrelse

Når du skal vurdere hvilken analyseform som passer ditt tiltak, er det innført tre vurderingskriterier;

  • Har tiltaket prinsipielle spørsmål som må avklares?
  • Hvor store virkninger har tiltaket?
  • Hvor mye tid er til rådighet?

For å oppsummere kort kan man si at ukontroversielle saker som påvirker samfunnet i liten grad skal utredes lite. Mer kontroversielle saker som påvirker samfunnet i større grad skal utredes mer. I tillegg skal saker som har store virkninger for statens inntekter eller utgifter utredes mer. Dersom situasjonen er akutt, som ved f.eks. sikkerhets- og beredskapssituasjoner, vil kravet om omfang og grundighet reduseres.

Beslutningsgrunnlag skal nå i noen tilfeller følges av ytterligere informasjon. Regelrådet for næringslivet skal informeres når saker som er særlig relevant for næringslivet sendes på høring. Det ansvarlige forvaltningsorganet skal uten ugrunnet opphold gjøre regelrådets uttalelse offentlig tilgjengelig. Særlig interessant er det at alle beslutninger om å avvike fra instruksen skal være skriftlig, følge saken og kan kun bestemmes av øverste leder. I klartekst betyr dette at enten statsråden, departementsråden eller lederen for den underliggende virksomheten skal skriftlig begrunne avvik fra utredningsinstruksen når dette forekommer.

Hvorfor har instruksen blitt revidert?

At utredningsinstruksen har en lav etterlevelse er veldokumentert. Både Difi, Riksrevisjonen og DFØ har vurdert utredningsinstruksens etterlevelse. På tross av ulike tilnærminger til ulike deler av instruksen, har samtlige tre rapporter konkludert med at store deler av utredningsinstruksen følges i liten grad. Dette gjelder særlig kravene om å utrede alternative tiltak og tallfeste og verdsette virkninger. Andre deler av utredningsinstruksen, som f.eks. høringsinstituttet og den tidlige involveringen av berørte parter, er vurdert til å fungere bra. OECDs landrapport anbefalte i 2013 en styrking av reguleringen av forhåndsanalyser. Veiledningen og kvalitetskontrollen av forhåndsanalyser ble omtalt som «less developed».

Årsakene til den manglende etterlevelsen er trolig mange og forskjellig fra sektor til sektor, men noen mulige årsaker kan være:

  • Det er uklart hvordan utredningsinstruksen skal forstås for ulike typer tiltak (RR)
  • Mangelfulle mandater (DIFI)
  • Manglende kontroll og sanksjoner (DIFI)
  • Utviklingen i forholdet mellom fag og politikk (DIFI)

Hvorfor har vi utredningsinstruksen?

De aller fleste vestlige land har en utredningsinstruks, men det er stor variasjon i hvor omfattende, forpliktende og detaljerte de ulike lands instrukser er. Generelt sett kan vi si at utredningsinstruksen er en formalisering og standardisering av hva statlig sektor skal gjøre før et statlig tiltak skal kunne iverksettes.

Formålet med den utdaterte instruksen var å sikre god forberedelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Dette vil igjen lede til bedre bruk av offentlige ressurser. Utredningsinstruksen har også en demokratisk funksjon gjennom formaliseringen av høringer. Høringsinstituttet sikrer at alle innbyggere har rett til å uttale seg om og påvirke samfunnets utvikling. 

Linker til ytterligere informasjon:

Ny utredningsinstruks ble fastsatt 19. februar og trådte i kraft 1. mars 2016. Utredningsinstruksen beskriver hvordan, og i hvilket omfang, statlige virksomheter skal utrede tiltak. Formålet med instruksen er å sikre gode beslutningsgrunnlag for statlige tiltak.

Utredningsinstruksen formål kan spores tilbake til flere konkrete prosesser underveis i utredningsarbeidet. Noen av disse prosessene er:

Problemanalyse. Gjennom å tidlig identifisere problemet som skal løses vil det være enklere å finne alternative tiltak tidlig.

Forhåndsforeleggelse og tidlig involvering av berørte parter. Ved å involvere berørte aktører (altså de som direkte påvirkes av tiltaket), får beslutningstaker tidlig oversikt over hvordan tiltaket påvirker de involverte aktørene

Mandatutforming. Standardiserte krav til mandatutforming skal redusere mengden dårlige mandater.

Utredning av virkninger. Med utgangspunkt i at alle virkninger skal analyseres, vil det være enklere å identifisere det tiltaket som er mest effektivt for samfunnet.

Utredning av alternative tiltak. Hvilket tiltak som velges og hvem som betaler for tiltak er et politisk spørsmål – men effektivitet er et faglig ansvar å uttale seg om. Gjennom systematisk vurdering av alle virkninger over tiltakets levetid er det lettere å vurdere hvilket tiltak som er mest effektivt for både forvaltningen og beslutningstakeren.

Høringsinstituttet. Gjennom å åpne for en generell høring før tiltaket blir behandlet i regjeringskonferanse får beslutningstaker synliggjort eventuelle motforestillinger og forslag til forbedringer fra alle aktører som involverer seg.

Lovstandardisering og kvalitetssjekk. Gjennom foreleggelse for Justisdepartementet sikrer statsforvaltningen seg mot dyre feil som følge av ukorrekt utforming av lover. 

Direktoratet for økonomistyring, Pb 7154 St. Olavs plass, 0130 Oslo | E-post: evaluering@dfo.no | Personvernerklæring (Privacy policy)